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小縣,如何擁有大未來?

貴州省黔東南自治州,鎮遠古鎮

從湖南新晃進入貴州后,玉屏、岑鞏、鎮遠、三穗、劍河、臺江、凱里、福泉……一路而來,每個縣(市)都有個省級開發區,彼此距離不過20公里。

在三穗調研時,黔東南一位領導也注意到這種現象,他說:“開發區過多,但工業內涵不足?!?/p>

這是黔東南州工業發展的現實處境。但不僅黔東南,貴州全省88個縣(市)區中,幾乎每個縣(市)區都有開發區(工業園區),有的甚至不止一個。

去年8月,貴州著手對開發區管理機構進行整合。據貴州省工業和信息化廳披露,對全省139個開發區管理機構規范后,全省將只保留100個。

即便如此,開發區“吃不飽”的現象依舊突出。以黔東南的三穗縣為例,三穗經濟開發區去年全年完成規上工業總產值約7.5億元。

“一個園區規上工業總產值還不及沿海一家企業產值?!碑數毓I系統一名工作人員直言,三穗經開區附近還有岑鞏經開區和黔東循環經濟工業區。

支持資金有限的情況下,各地經開區如何最大化發揮扶持資金效能?“有效整合,錯位發展?!鼻瓥|南一名官員稱,使經開區成為引領地方縣域經濟發展的“領頭羊”。

要實現開發區有效整合、錯位發展,縣與縣之間的有效整合至關重要,特別是通過區劃調整來實現行政資源的大整合,這是不小的挑戰。

小縣之痛

三年前,小梁通過公務員考試成為三穗縣的一名公職人員。最近,她特別關注佛坪縣—這是被互聯網喻為“袖珍縣”的小城。

佛坪是陜西省漢中市轄下的縣。雖是縣,但佛坪常住人口只有3.02萬人—“這還不到鄭州大學人數的一半”“一棟互聯網總部大樓就能裝下全縣人”“縣城沒有紅綠燈,沒有網約車,也沒肯德基和外賣”“全縣出租車就9輛”……眾多媒體聚焦下的佛坪,其更“袖珍”的一面廣為人知。

3.02萬人,這是佛坪人口持續收縮的結果。在1990年,佛坪人口曾達3.57萬人—盡管也“袖珍”,但30年后,人數還減少5000多人。

“袖珍”不只佛坪,漢中市留壩縣的總人口也不過4.16萬人,這相當于大多數縣份一個鄉鎮的人口規模。

在大城市、超大城市聚集越來越多人口的當下,小縣人口流失已是不爭事實。第七次全國人口普查已公布的2700余個縣(市)區中,2010年至2020年常住人口減少的就有近1200個。

2021年全國兩會上,全國政協常委、陜西省政協副主席李冬玉也關注到這種現象,她說:“越是人口規模小、經濟欠發達的縣,人口流失就越嚴重?!?/p>

“優化縣級行政區劃,推進小縣合并試點?!崩疃窠ㄗh,對人口規模低于10萬人的小縣先行合并試點,減少行政資源浪費,優化生產要素配置。

這引發互聯網對小縣存廢命運的關注。作為小縣中的典型,佛坪更是被媒體置身于聚光燈下,反復審視。

2022年上半年,中辦、國辦出臺的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中,首次提出“人口流失縣城”的概念。

減少行政資源浪費,優化生產要素和公共服務配給,“人口流失縣城”究竟要通過合并小縣來實現,還是要通過大部制改革來壓縮編制、提升效率?

不同地方有不一樣的探索。對一些收縮型小縣,山西主要進行大部制改革。

2020年4月,河曲縣被確定為山西省第一批人口小縣改革試點縣。河曲縣總人口12.4萬人,GDP不足180億元。經大部制改革后,河曲將36個黨政機構精簡為22個;135名領導職數精簡為114名;186個涉改事業單位整合為40個;1964名事業編制核減為659名……

甚至,河曲縣7位副縣長中,除1名掛職副縣長外,其余6名都兼任政府主要部門的局長。

2022年上半年,中辦、國辦出臺的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中,首次提出“人口流失縣城”的概念。

大刀闊斧的改革,引發輿論廣泛關注。除河曲縣外,人口不足10萬人的浮山縣也是山西省第一批開展人口小縣機構改革的試點縣。

在第一批試點改革的基礎上,今年4月,山西省委再次將太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣4個縣確定為第二批試點縣—這四個縣,其常住人口都低于14萬,其中黎城縣的人口最多,為13.4萬,婁煩縣的人口最少,為9.1萬。

“人口規模特別小的縣無法支撐過多機構和人員,對其機構進行撤并重組是可行的?!敝袊嗣翊髮W公共管理學院教授祁凡驊認為,依據當地特色,認準其獨特優勢,給予靈活性的建制,這也是一種出路。

“貴州財政本來就弱,即便給園區一些扶持資金,但每個園區勻分,基本上就是撒胡椒粉的效果?!痹阪傔h,黔東經開區一名工作人員說,“如果整合發展,將有限資金用于具體產業撬動,形成龍頭效應,效果就會不一樣?!?/p>

路徑選擇

黔東南共有16個縣(市),縣多、縣小、縣弱是主要特征。以2021年為例,黔東南GDP超百億的只有2個縣(市),分別是剛壓線過百億的黎平縣和州府所在地凱里市(縣級市),其他14個縣的GDP都低于100億元。

從人口看,黔東南16個縣(市)中,除凱里、黃平、天柱、黎平、榕江、從江這6個縣(市)外,其余10個縣的人口都低于20萬人。

和山西對小縣進行大部制改革不一樣,黔東南試圖通過區劃調整來完成小縣的整合。為將黔東南鎮遠、岑鞏、三穗三縣合并,2014年9月28日,黔東南州人大通過決議:同意黔東南州政府“關于撤掉鎮遠、岑鞏、三穗三縣,合并建鎮遠市”的議案。

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